Volksabstimmung über „Stuttgart 21“ in Baden-Württemberg 2011

Die Volksabstimmung über „Stuttgart 21“ (amtlich: Volksabstimmung über die Gesetzesvorlage des S 21-Kündigungsgesetzes) fand am 27. November 2011 in Baden-Württemberg statt. Gegenstand der Volksabstimmung war der Gesetzentwurf „S 21-Kündigungsgesetz“ der Landesregierung von Baden-Württemberg. Dieser sah die Rücknahme der Landesbeteiligung an der Projektfinanzierung des Bauprojekts „Stuttgart 21“ vor.

Das Referendum wurde notwendig, nachdem der Landtag von Baden-Württemberg die Vorlage abgelehnt hatte und die Landesregierung daraufhin von ihrem Recht nach Artikel 60 der Landesverfassung Gebrauch machte, das Gesetz dem Stimmvolk in einer Volksabstimmung zu unterbreiten. Die Grün-rote Koalition des Kabinett Kretschmann hatte sich zuvor auf ein Scheitern des Gesetzentwurfs im Parlament verständigt, um ein Plebiszit herbeiführen zu können. Der Volksabstimmung waren über ein Jahrzehnt an sich stetig eskalierendenProtesten vorausgegangen.

Bei einer hohen Beteiligung von fast der Hälfte der Stimmberechtigten sprach sich eine klare Mehrheit von 58,9 % der gültigen Abstimmenden (das waren 28,3 % der Stimmberechtigten) gegen das Kündigungsgesetz und damit für die Fortführung der Landesfinanzierung des Projektes aus. Für die Kündigung stimmten hingegen nur 41,1 % der gültig Abstimmenden, das waren 19,8 % der Stimmberechtigten. Das hohe 33-%-Zustimmungsquorum war wegen der Mehrheit an „Nein“-Stimmen nicht ergebnisrelevant.

Die erst wenige Monate zuvor ins Amt gewählte grün-rote Landesregierung folgte dem Votum der Abstimmung und hielt an der Unterstützung des Landes für das Bauprojekt fest.

Seit Anfang des 20. Jahrhunderts gab es wiederholt Überlegungen, den Stuttgarter Hauptbahnhof von einem Kopf- zu einem Durchgangsbahnhof umzubauen, zuletzt in den 1980er Jahren. Im Jahr 1994 wurde der Öffentlichkeit das Vorhaben „Stuttgart 21“, eine Neubaustrecke zwischen Stuttgart und Ulm sowie eine Neugestaltung des Stuttgarter Hauptbahnhofs, erstmals vorgestellt. Bereits kurz danach formierte sich ein Bündnis aus Natur- und Umweltschutzorganisationen, die sich gegen das Vorhaben wandten und die Beibehaltung des Kopfbahnhofs forderten. Ab 1996 wurden mit dem Raumordnungsverfahren begonnen und damit der ersten Schritt der formellen Planung durchgeführt.

Ende der 1990er Jahre geriet das Vorhaben wegen Finanzierungsproblemen ins Stocken. Ab 2006 traten das Land Baden-Württemberg, der Bund und die Deutsche Bahn zur Kostenfrage erneut in Verhandlung und einigten sich schließlich 2009 auf eine Finanzierungsvereinbarung. Vor allem in Stuttgart weitete sich in dieser Zeit der Protest gegen das Vorhaben weiter aus und schlug sich 2009 auch in den Kommunalwahlen in der Landeshauptstadt Stuttgart nieder.

Ab Jahresende 2009 fanden wöchentliche Proteste vor dem Stuttgarter Hauptbahnhof mit einigen tausend Teilnehmenden statt, die sich in den folgenden Monaten stetig ausweiteten. Im Februar 2010 wurde der symbolische Baubeginn im Rahmen einer öffentlichen Veranstaltung feierlich begangen. Im Juli 2010 besetzten Protestierende Teile des Gebäudes des Hauptbahnhofs um dessen Abriss zu verhindern. In den folgenden Wochen wurden zudem Dauermahnwachen im Schlossgarten eingerichtet, unter anderem um die Fällung von Bäumen im Schlossgarten zu verhindern. Am Donnerstag, den 30. September 2010, kam es im Schlosspark zu schweren Zusammenstößen zwischen Polizei und Demonstrierenden mit mehreren hundert Verletzten, einig davon schwer. Am Folgetag kam es im Schlosspark zu einer Großdemonstration gegen „Stuttgart 21“ mit vielen zehntausend Teilnehmenden. Die gerichtliche Aufarbeitung der Ereignisse, im Zuge derer Bewährungs- und Geldstrafen sowohl gegen Demonstrierende als auch Polizisten verhängt wurden, zogen sich über mehrere Jahre.

Die Ereignisse des „Schwarzen Donnerstag“, der 30. September 2010, führten über alle politischen Lager hinweg zu Entsetzen über den eskalierten Konflikt um „Stuttgart 21“. Bereits wenige Tage später bestand Einigkeit, dass im Rahmen einer Schlichtung versucht werden sollte, eine Einigung der Konfliktparteien über das weitere Vorgehen zu erzielen. Unter der Leitung von Heiner Geißler (CDU) wurden über etwa fünf Wochen die live beim TV-Sender Phoenix übertragenen Schlichtungssgespräche geführt, die am 30. November 2010 mit einem Schlichterspruch endeten. Dieser sah sieben Maßnahmen vor, mit denen die Kritik an „Stuttgart 21“ durch konkrete Verbesserungen, aber auch durch eine zusätzliche Untersuchungen der Leistungsfähigkeit („Stresstest“) aufgegriffen werden sollte.

Gleichwohl führte die Schlichtung nicht zu einem Moratorium, wie dies viele Gegner des Projekts „Stuttgart 21“ gefordert hatten. Die Proteste setzten sich daher auch im Jahr 2011 fort. Bei der Landtagswahl am 27. März 2011 verlor die CDU über 5 % Stimmen und kam auf 39 %, während die Grünen ihren Stimmenanteil mehr als verdoppeln konnten und mit 24,2 % zweitstärkste Kraft wurde. Sie bildeten daraufhin mit der SPD eine Koalition mit Winfried Kretschmann als neuen Ministerpräsidenten.

Die Volksabstimmung über den von der Landesregierung gewünschten Beschluss des S 21-Kündigungsgesetzes wurde am Sonntag, den 27. November 2011 abgehalten. Es war das erste Referendum in der Geschichte Baden-Württembergs auf Wunsch der Landesregierung.

Von den gut 7,6 Millionen Stimmberechtigten beteiligten sich 3.682.739 (48,3 %) an dem Plebiszit. Von den abgegebenen gültigen Stimmen sprach sich eine klare Mehrheit von 58,9 % der gültig Abstimmenden mit „Nein“ gegen den vorgelegten Gesetzentwurf und damit für eine Fortführung der Finanzierung des Vorhabens „Stuttgart 21“ durch das Land Baden-Württemberg aus. Demgegenüber sprach sich nur eine Minderheit von 41,1 % der gültig Abstimmenden mit „Ja“ für das vorgelegte Gesetz zur Kündigung der Finanzierungsvereinbarung aus und stimmte damit gegen die Fortführung des Projekts „Stuttgart 21“ durch das Land Baden-Württemberg. Das geforderte 33-%-Zustimmungsquorum blieb angesichts der Mehrheit an „Nein“-Stimmen für die Gültigkeit der Abstimmung unerheblich.

Das Abstimmungsergebnis war deutlich beeinflusst von der Nähe eines Stimmgebietes zu Stuttgart beziehungsweise der Bahnstrecke Stuttgart/Ulm. So war die Beteiligung am Referendum in den Regierungsbezirken Stuttgart und Tübingen höher (56,1 % beziehungsweise 51 %), als in den Regierungsbezirken Karlsruhe und Freiburg (41 % beziehungsweise 41,6 %).

Ähnlich verhielt es sich beim Verhältnis der „Ja“- und „Nein“-Stimmen, wobei die Zustimmung zum Ausstieg aus der Förderung von „Stuttgart 21“ durch das Land Baden-Württemberg tendenziell mit der Entfernung zum Projekt zunahm. In den Regierungsbezirken Stuttgart und Tübingen fielen die „Nein“-Stimmen entsprechend höher aus (61,2 % beziehungsweise 64,6 %) als in den Regierungsbezirken Karlsruhe und Freiburg (55,3 % beziehungsweise 52,1 %). Daneben war ein gewisses Stadt-Land-Gefälle zu beobachten. So wurden in den größeren Städten und Gemeinden tendenziell mehr „Ja“-Stimmen abgegeben, mit den höchsten Anteilen in Stuttgart, Freiburg (sogar mehrheitlich) und Tübingen. Insgesamt überwogen in 37 von 44 Stimmkreisen die „Nein“-Stimmen, auch in Stuttgart und Ulm.

Das im bundesweiten Vergleich sehr hohe 33-%-Zustimmungsquorum wurde flächendeckend in allen Stimmkreisen verfehlt.

Amtliches Endergebnis der Volksabstimmung über „Stuttgart 21“ vom 27. November 2011 in Baden-Württemberg^[10]

Gebiet	Stimm­berechtigte (a)	Abstimmende (b)		gültige Stimmen (c)		ungültige Stimmen		Ja			Nein
	Anzahl	Anzahl	Anteil (an a)	Anzahl	Anteil (an b)	Anzahl	Anteil (an b)	Anzahl	Anteil (an c)	Anteil (an a)	Anzahl	Anteil (an c)
Regierungsbezirk Stuttgart	2.777.785	1.557.410	56,07 %	1.552.247	99,67 %	5.163	0,33 %	602.268	38,80 %	21,68 %	949.979	61,20 %
Regierungsbezirk Karlsruhe	1.944.616	796.578	40,96 %	792.877	99,54 %	3.701	0,46 %	354.770	44,74 %	18,24 %	438.107	55,26 %
Regierungsbezirk Freiburg	1.597.260	663.701	41,55 %	660.382	99,50 %	3.319	0,50 %	316.324	47,90 %	19,80 %	344.058	52,10 %
Regierungsbezirk Tübingen	1.304.641	665.050	50,98 %	662.866	99,67 %	2.184	0,33 %	234.599	35,39 %	17,98 %	428.267	64,61 %
Baden-Württemberg Baden-Württemberg	7.624.302	3.682.739	48,30 %	3.668.372	99,61 %	14.367	0,39 %	1.507.961	41,11 %	19,78 %	2.160.411	58,89 %

• 
  Mehrheiten der gültigen Stimmen für (grün) und gegen (rot) die Gesetzesvorlage auf Kreisebene
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  Mehrheiten der gültigen Stimmen für (grün) und gegen (rot) die Gesetzesvorlage auf Gemeindeebene
• 
  Stimmanteile nach Stimmberechtigten („Ja“ = hellgrün; „Nein“ = orange; ungültig/Stimmverzicht = grau)

Bereits vor dem Schließen der Stimmlokale zeichnete sich ab, dass die Gegner von Stuttgart 21 sich mit ihrer Ausstiegsforderung nicht durchsetzen würden. Am Abend stelle Ministerpräsident Kretschmann klar, dass die Regierung das Ergebnis akzeptieren werde: „Das Volk hat gesprochen.“ Die frühere Umwelt- und Verkehrsministerin Tanja Gönner sagte zum Ergebnis: „Es hat sich gezeigt, was wir immer gesagt haben: Es gibt eine schweigende Mehrheit für Stuttgart 21 und heute hat sie sich mit aller Deutlichkeit zu Wort gemeldet“. Die Bürgerinitiative Parkschützer kündigte hingegen an, ihren Protest dennoch fortsetzen zu wollen.^[11]

Weiterhin wurde in der Presseberichterstattung die hohe Stimmbeteiligung von 48,3 % hervorgehoben. Dass diese nur geringfügig unter der Wahlbeteiligung der letzten Landtagswahl liegt zeige, dass „eine Volksabstimmung die repräsentative Demokratie nicht gefährdet, sondern ergänzen kann.“^[12] Auch der Verwaltungsrechtler Peter Neumann schätzte die Volksabstimmung als Erfolg ein. Direkte Demokratie habe „den unglaublichen Charme und Vorteil, dass nunmehr keiner behaupten kann, er wisse allein, was des Bürgers Wille ist.“ Zur umstrittenen Abstimmungsfrage sagte er: „ich [habe] überhaupt keine Sorge, dass das jemand falsch verstanden haben könnte. Das war wiederum der Vorteil der medialen Aufmerksamkeit. Da ist genug erklärt worden, auch von den "Stuttgart 21"-Gegnern selbst.“^[13] Auch der Verein Mehr Demokratie kommt zu dem Ergebnis, dass eine andere Abstimmungsfrage rechtlich nicht möglich gewesen sei und schließt eine „ab- sichtliche Beeinflussung der Stimmberechtigten oder die Benachteiligung einer Seite“ aus. Insgesamt bewertet der Verein das Verfahren als fair ein, kritisiert jedoch scharf das hohe 33-%-Zustimmungsquorum. „Das Zustimmungsquorum beeinflusste die Berichterstattung, in der das Quorum und Erfolgsaussichten thematisiert wurden. Es führte zu der Unsicherheit, unter welchen Bedingungen das Ergebnis der Volksabstimmung bindend sei. Schließlich gab es den Befürwortern des Projektes S21 einen Startvorteil, da sie dieses Quorum nicht bewältigen mussten.“^[14]

Trotz des klaren Ergebnisses, äußerten viele Bürgerinnen und Bürger zunächst Zweifel daran, dass die Volksabstimmung den Konflikt befrieden könne.^[15] Zehn Jahre nach der Abstimmung kommen viele Kommentatoren jedoch zur gegenteiligen Einschätzung. So sagt Sarah Händel von Mehr Demokratie anlässlich des zehnjährigen Jubiläums der Volksabstimmung: „Wir haben einen befriedenden Effekt gesehen. Das stimmt. Das heißt, da sieht man wieder, was die direkte Demokratie doch leisten kann“. Auch der Politikwissenschaftler Ulrich Eith kommt zu dem Ergebnis, dass die Volksabstimmung eine Zäsur für die Mitbestimmung und direkte Demokratie in Baden-Württemberg war. Der Streit um das Bahnprojekt habe sich gelegt und konnte weiter gebaut werden.^[16] In einem Interview im Jahr 2025 kommt der grüne Verkehrsminister Winfried Hermann ebenfalls zu einem positiven Ergebnis. Das Ergebnis der Volksabstimmung sei zunächst ein Schock für ihn gewesen, aber als Befürworter von Volksentscheiden habe er in Kauf nehmen müssen, dass das Volk anders entscheide, als er das für richtig halte. Letztlich hab er es danach als seine Aufgabe gesehen, zu fragen, was an dem Projekt noch besser gemacht werden könne und darauf hinzuwirken.^[17]

• Statistisches Landesamt Baden-Württemberg (Hrsg.): Endgültiges Ergebnis der Volksabstimmung über das S 21-Kündigungsgesetz am 27. November 2011 (= Statistische Berichte Baden-Württemberg. B VII 4, Nr. 1/2011). 9. Dezember 2011, ZDB-ID 2643114-2 (statistischebibliothek.de [PDF]). 
• Staatsministerium Baden-Württemberg (Hrsg.): Information der Landesregierung Baden-Württemberg zur Volksabstimmung am 27. November 2011. Stuttgart 2011 (lpb-bw.de [PDF]). 
• Tim Weber: Bericht. Monitoring 21. Hrsg.: Mehr Demokratie e. V. Berlin 25. September 2012 (mehr-demokratie.de [PDF]). 

Commons: Volksabstimmung zu Stuttgart 21 – Sammlung von Bildern, Videos und Audiodateien

• Volksabstimmung zu Stuttgart 21. In: beteiligungsportal.baden-wuerttemberg.de. Staatsministerium Baden-Württemberg. Stabsstelle der Staatsrätin für Zivilgesellschaft und Bürgerbeteiligung, abgerufen am 22. Januar 2026. 
• Volksabstimmung zu Stuttgart 21 am 27. November 2011 (Archiv). Mehrheit der Baden-Württemberger lehnt Gesetzesvorlage ab. In: lpb-bw.de. Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, abgerufen am 22. Januar 2026. 

1. ↑Bündnis 90/Die Grünen, SPD (Hrsg.):Der Wechsel beginnt. Koalitionsvertrag zwischen Bündnis 90/Die Grünen und der SPD Baden-Württemberg. Stuttgart April 2011, S. 29–30 (gruene-bw.de[PDF]). 
2. ↑Christian Rath: Auftrag erfüllt. In: taz.de. taz Verlags und Vertriebs GmbH, 5. Oktober 2010, abgerufen am 25. Januar 2026. 
3. ↑Renate Allgöwer: Gutachten steht gegen Gutachten. In: stuttgarter-zeitung.de. Stuttgarter Zeitung Verlagsgesellschaft mbH, 4. Oktober 2010, abgerufen am 25. Januar 2026. 
4. ↑Landesregierung: Gesetz über die Ausübung von Kündigungsrechten bei den vertraglichen Vereinbarungen für das Bahnprojekt Stuttgart 21 (S 21-Kündigungsgesetz). In: Landtag von Baden-Württemberg (Hrsg.): Drucksache, Landtag von Baden-Württemberg. Band 15, 13. September 2011, ZDB-ID 1264124-8 (landtag-bw.de [PDF] Drucksache 15/496). 
5. ↑Landtag von Baden-Württemberg: 13. Sitzung. In: Landtag von Baden-Württemberg (Hrsg.): Plenarprotokoll Landtag von Baden-Württemberg. Band 15, 28. September 2011, ZDB-ID 162139-7 (landtag-bw.de [PDF]). 
6. ↑Verfassungsbeschwerde gegen die Volksabstimmung zur Kündigung der Stuttgart 21-Finanzierungsverträge unzulässig. In: bundesverfassungsgericht.de. Bundesverfassungsgericht, 23. November 2011, abgerufen am 25. Januar 2026 (Pressemitteilung 75/2011). 
7. ↑Staatsministerium Baden-Württemberg (Hrsg.): Information der Landesregierung Baden-Württemberg zur Volksabstimmung, S. 12.
8. ↑Staatsministerium Baden-Württemberg (Hrsg.): Information der Landesregierung Baden-Württemberg zur Volksabstimmung, S. 12.
9. ↑Frank Krause: Kritik am Wahlzettel wächst - doch er bleibt unverändert. In: stuttgarter-nachrichten.de. Stuttgarter Nachrichten Verlagsgesellschaft mbH, 30. September 2011, abgerufen am 25. Januar 2026. 
10. ↑Statistisches Landesamt Baden-Württemberg (Hrsg.): Endgültiges Ergebnis der Volksabstimmung über das S 21-Kündigungsgesetz am 27. November 2011.
11. ↑Redaktion: Stuttgart-21-Gegner scheitern bei Volksabstimmung. In: sz.de. Süddeutsche Zeitung GmbH, 27. November 2011, abgerufen am 25. Januar 2026. 
12. ↑Simone Kaiser: Souveräne Schwaben. In: spiegel.de. Der Spiegel GmbH & Co. KG, 28. November 2011, abgerufen am 25. Januar 2026. 
13. ↑Ute Welty: "Dem Volk nicht immer nach dem Mund reden". In: tagesschau.de. Norddeutscher Rundfunk, 28. November 2011, abgerufen am 25. Januar 2026. 
14. ↑Tim Weber (Mehr Demokratie e. V.): Bericht. Monitoring 21, S. 5.
15. ↑Frank Frick: Nach Volksentscheid: Für drei Viertel der Bürger ist der Streit um Stuttgart 21 nicht beendet. In: bertelsmann-stiftung.de. Bertelsmann Stiftung, 22. Dezember 2011, abgerufen am 25. Januar 2026. 
16. ↑Katharina Thoms: Zehn Jahre nach der Volksabstimmung über Stuttgart 21. Zwischen Protest und Partizipation. In: deutschlandfunk.de. Deutschlandradio, 25. November 2021, abgerufen am 25. Januar 2026. 
17. ↑SWR: Grüner Verkehrsminister: Weniger Autos, mehr Vernunft - Zur Sache! Intensiv (ab 0:05:00) auf YouTube, abgerufen am 25. Januar 2026.